编者按
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平近日对民政工作作出重要指示强调，“着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略”，为做好新时代新征程老龄和养老服务工作指明了前进方向、提供了根本遵循。
为深刻领悟习近平总书记重要指示的丰富内涵、深邃思想和为民爱民情怀，充分认识实施积极应对人口老龄化国家战略是机构改革后党中央赋予民政部门的重大责任，本报邀约5位专家围绕深化改革创新，完善政策制度体系、服务保障体系、监督管理体系、社会参与体系，提出贯彻落实建议和思路，以期精准施策、靶向发力，切实把好事实事办到老年群众心坎上。
从“民生为大”看实施积极应对人口老龄化国家战略
杜 鹏
习近平总书记对民政工作作出重要指示，强调“中国式现代化，民生为大”，深刻体现了党和国家增进民生福祉的核心价值观和责任担当，也指明了在推进实施积极应对人口老龄化国家战略过程中解决老有所养问题的价值导向和工作重点。
促进基本养老服务体系高质量发展，是推进实现中国式现代化的重要实践。养老是关系千家万户和每一个人晚年生活质量的重要民生议题，更是社会稳定与和谐的关键因素。当前，政府、社会和家庭在共同努力建设能够为老年人提供更好保障和关怀的基本养老服务体系。党和政府高度重视基本养老服务在实现老有所养中发挥的重要基础性作用，将推进基本养老服务体系建设作为实施积极应对人口老龄化国家战略、实现基本公共服务均等化的重要任务。2020年，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略。党的二十大报告强调：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”2023年5月，习近平总书记主持召开第二十届中央财经委员会第一次会议时强调，“必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势”“以人口高质量发展支撑中国式现代化”“把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来”。
近年来，增进老年人福祉的民生工程在加速推进。关于基本养老服务体系建设、发展银发经济、加快发展农村养老服务等重大政策措施相继落地实施，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。顶层设计的不断完善，标志着我国基本养老服务体系建设等民生工程进入全面推进的新阶段，擘画了深化养老服务改革的重点。
实施积极应对人口老龄化国家战略，重在建设多层次的社会保障体系、高质量的养老服务体系、全周期的健康支撑体系。在社会保障体系方面，我国多层次多支柱养老保险体系基本形成，长期护理保险制度深入推进，特殊困难老年人兜底保障网更加密实，养老金融产品供给日益丰富；在养老服务体系方面，我国加快养老服务设施布局，不断扩大养老服务供给，深化服务模式改革创新，以标准化、规范化提高养老服务质量；在健康支撑体系方面，我国持续加强老年健康管理，提高老年医疗和照护服务能力，促进医养深度融合，为老年人高质量的生活提供坚实依托。近年来，我国积极应对人口老龄化，在政府加大投入的同时，引导社会力量参与其中，推动养老事业和养老产业协同发展，形成主体多元参与、服务人人可享、居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务新格局。
“民生为大”也对着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略提出了新要求。笔者认为，要进一步推动将积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，积极主动为人民群众做好事、办实事、解难事，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，持续发挥我国养老制度优势，不断回应养老服务的热点问题、不断深化对养老服务体系的改革和创新，探索中国特色积极应对人口老龄化道路。
（作者系中国人民大学人口与健康学院院长，民政部专家委员会委员）
加快健全基本养老服务体系 切实增进老年人福祉
何文炯
习近平总书记对民政工作作出重要指示强调，“着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略”。基本养老服务是国家在民生领域的一项基础性制度安排，是国家基本公共服务体系中的重要项目，是积极应对人口老龄化国家战略的重要组成部分，是民政部门和相关部门共同承担的重要职责。
随着人口老龄化程度加剧，老年人数量增多、比重提高，对多层次多样化的养老服务需求日益强烈。根据政府所承担职责不同，养老服务分为基本养老服务和个性化养老服务两种类型，前者属于国家基本公共服务体系的范畴，是每一个社会成员的基本权益，由政府主导提供并承担最后的责任；后者则是社会成员的自主自愿自费行为，由民间的营利性或非营利性组织提供，政府承担监管之责。
2023年，我国发布了国家基本养老服务清单，之后所有省份陆续出台了基本养老服务实施方案和清单，有力地推动了基本养老服务事业发展。同时，需要注意到，现行基本养老服务体系的项目还不够完备，许多项目的保障程度较低，相关服务的供给不足，而且基本养老服务在城乡之间、区域之间和人群之间存在较大差异，因此要加快完善覆盖全体老年人、权责清晰、可持续的基本养老服务体系。
第一，确立全体社会成员平等享有的基本养老服务权益。长期以来，民生保障领域存在不平衡不充分的现象，因而需要按照基本公共服务均等化的要求，建立有效的机制，凝聚各方合力，推动基本养老服务资源下沉、服务延伸，向老年人身边、床边、周边集聚；尤其要加快补齐农村养老服务短板，因地制宜加大农村养老服务供给，切实提高农村居民和城镇低收入群体的基本养老服务水平，推动实现广大老年人享有方便可及的基本养老服务。
第二，建立可持续的基本养老服务成本分担机制。为确保基本养老服务各项目长期持续运行，有效满足老年人的基本需要，需要制定合理而清晰的规则，使有能力的社会成员和经济主体承担相应的筹资责任，同时通过适宜的财政预算落实政府对基本养老服务的兜底责任，其中包括完善基本养老保险制度和基本医疗保障制度，实施长期照护保障制度等。与此同时，还要遵循“保基本”的原则，兼顾养老服务需要和社会筹资能力，确定基本养老服务各项目适度的服务标准，并培育社会成员对基本养老服务的合理预期。
第三，创新基本养老服务供给机制。基本养老服务由政府主导提供，但供给主体可以是政府部门及其下属的事业单位，也可以是企业和各类社会组织，基本养老服务项目均可采用购买服务的方式来提供，反过来促进这些服务供给机构实现持续健康发展。这里的关键有三：一是建立健全基本养老服务供给的规范和标准，确保服务质量；二是积极探索医疗服务、照护服务和心理服务等各类养老服务的价格形成机制；三是财政对于各类基本养老服务的投入要从以补供方为主逐渐转向以补需方为主，增强财政资金使用的公平性和效率。
（作者系浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、浙江大学老龄和健康研究中心名誉主任、中国社会保障学会副会长）
因地制宜完善政策制度体系
纪竞垚
习近平总书记对民政工作的重要指示，深刻阐明了事关民政事业长远发展的方向性、根本性、全局性、战略性问题，强调“着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略”，彰显了人民领袖深厚的民生关切，为新时代新征程积极应对人口老龄化提供了根本遵循。
党的十八大以来，积极应对人口老龄化政策制度体系的“四梁八柱”基本形成。人口老龄化对经济社会产生全方位深远影响，一系列打基础、管长远的政策制度应运而生，政策框架早已突破“养老”领域，涉及全社会财富、人力、服务、科技、环境等五大领域资源配置，相关政策制定主体也从民政、卫健等职能部门转变至党中央国务院，基本形成党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的政策格局。具体而言，通过完善养老保障体系、发展银发经济，来夯实财富储备；通过完善养老人才支持举措缓解服务人员短缺问题；通过优化养老服务体系、老年健康服务体系，做大做强老年用品产业等，扩大服务和产品的有效供给；通过强化科技赋能提高养老效能；通过完善老龄法律体系、建设老年友好型社会，营造尊老敬老爱老的社会环境。
积极应对人口老龄化的政策效果持续显现，既为解决老年人急难愁盼问题保驾护航，又科学领航银发经济发展。从需求侧看，政策在织密民生网底的基础上向满足老年人更高层次需求迈进。2023年发布的国家基本养老服务清单，明确面向12类老年群体提供16项服务，是政府对老年人的庄严承诺。随着文化养老政策落地，老年人文化娱乐活动更加普及。据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查，2021年，约606万老年人参加老年大学，2393万老年人外出旅游。从供给侧看，改革举措大胆闯、稳步走，整体推进与重点突破并行，养老服务市场全面放开，越来越多经营主体加入银发产业。据天眼查数据，截至2024年9月底，企业名称及主营业务中含“养老”“老年”“康养”的企业多达78万家，其中近一年内成立的就占15%。2024年出台的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，进一步明确提出打造智慧健康养老新业态、发展抗衰老产业等，为市场指明方向。
新时代新征程，需进一步分时期、分区域根据人口变动和经济社会发展规律展现老龄政策制度新作为。分时期看，新中国规模最大的婴儿潮时期出生的人口，将在“十五五”时期全面进入老年阶段，2024—2030年老年人口将从近3亿人增至3.8亿人，应对人口老龄化压力有所加大。因此，应优先兜牢养老保障底线，优化完善基本养老服务清单，养老事业和养老产业发展也应逐步从依靠政府资源向发挥市场、社会等多方力量作用转变。分区域看，同样的老龄化程度，对经济发达与欠发达地区、人口流入与流出地的影响截然不同。在经济欠发达地区，青壮年劳动力流出现象更为突出，留下的是高龄、失能老人，应对人口老龄化的压力较大。因此，要因地制宜完善政策制度体系，探索中国特色积极应对人口老龄化之路。
（作者系中国宏观经济研究院社会发展研究所副研究员）
五个方面发力 积极应对人口老龄化
李志宏
近日，习近平总书记对民政工作作出重要指示，强调要“着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略”。人口老龄化既是基本国情，也是重要世情，积极应对人口老龄化既是“国之大者”，也是“民之关切”。贯彻落实总书记重要指示精神，需要从五个方面发力。
坚持深化改革创新
要高站位谋划推进老龄工作理论创新、实践创新、制度创新、文化创新。基于人口老龄化影响的泛在性，相关领域的改革举措都要从积极应对人口老龄化的视角，找准各领域改革与新时代老龄工作的结合点。同时，要聚焦处理好政府和市场的关系、促进有效市场和有为政府更好结合这一改革的核心问题，完善促进老龄事业和产业协同发展的政策机制。
完善老龄政策制度体系
正确的战略需要科学的政策制度来落实，老龄政策制度发挥着服务战略、落实战略的功能作用。要坚持“保民生、促发展”的改革导向，聚焦完善战略实施统筹协调机制、聚焦激发老龄事业和产业高质量发展的内生动力、聚焦解决老年群众的急难愁盼等，针对政策制度有空缺、不协调、不公平、不可持续等问题，加强政策制定修订和取向一致性评估，增强老龄政策制度的针对性、协调性、系统性，形成有利于促进长期经济增长、赋能保障对象，能够实现好、维护好、发展好全体公民老年期根本利益的老龄政策制度体系。
完善养老服务保障体系
要按照收入水平、失能程度、家庭支持情况等维度对服务对象进行精准分类，明晰政府、市场、社会、家庭提供养老服务的责任边界和出场顺序，分别提供兜底性、普惠性和完全市场性服务。兜底性养老服务重在保障特殊困难老年人的基本养老权利、满足基础性的生存需要，通常由政府负责向老年人提供；普惠性服务重在保障中低收入老年群体的中端养老需要，可以引入市场机制提供或运营，由政府给予扶持；完全市场性服务旨在保障高收入老年群体的高端养老需要，是完全依靠市场机制提供和产业化运营的服务。
完善监督管理体系
全国老龄工作委员会办公室承担着综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责，完善老龄工作监督管理体系至关重要。要坚持“监出秩序和实效、管出公平和活力”的导向，健全督、促、查、评工作机制，主动参与涉老行业精准监督，推动行业系统治理，加强对全国老龄委决定事项在有关部门和各地落实情况的督促检查，形成齐抓共管、运行高效的老龄工作监督管理格局。
完善社会参与体系
应对人口老龄化，仅依靠某一主体不可能取得成功，必须多方主体共同行动、优势互补。要注重发挥工会、共青团、妇联等群团组织以及城乡基层群众性自治组织支持和参与老龄工作的优势和作用；积极引导企事业单位和社会组织以多种形式参与和支持老龄事业和产业发展；充分发挥好家庭养老的基础作用，鼓励和支持家庭成员履行赡养扶养义务；强化个人的自我保障作用，引导中青年群体“有备而老”，积极面对、提前规划老年生活；引导老年人“有为而老”，积极从事各种自益、互益、他益活动，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的良好格局。
［作者系中国老龄协会事业发展部（国际部）主任］
深化改革创新
加强失能老年人照护服务保障
张民巍
习近平总书记强调，中国式现代化，民生为大。新时代新征程，各级党委和政府应坚持以人民为中心，将老年人民生服务改善作为重点工作，聚焦加强和改进失能老年人照护工作等人民最关心最直接最现实的利益问题，着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略。
进一步细分领域、市场、层级和资源，锚定重点目标人群精准施策，完善照护服务标准，明确关键服务内容。首先，发挥跨部门协调机制作用，根据老年人失能等级、失能类型、经济状况等实际情况，明确照护服务对象，将农村失能失智等老年人作为重点服务对象。其次，细化照护服务标准。以重度、中度、轻度不同失能等级，疾病、伤残、失智等不同类型，低保、低收入、特困等不同经济水平，对失能老年人进行综合归类。建议由民政部门牵头，多部门共同开展照护需求调查，对每类失能老年人制定针对性强、精细度高的照护服务标准，形成全国照护服务规范；强化部门间工作协同及信息共享，避免重复评估。再次，加大中央层面对失能老年人照护保障的统筹力度，建立健全经费保障机制，明确各级政府经费支出职责，进一步强化对失能老年人集中照护工作的支持。最后，加强照护服务监管考评，提升失能老年人照护服务质量。
进一步织密织牢照护服务体系，保障农村老年群体能够得到基本的照护服务。一是在“十五五”期间，推动照护资源下沉。由民政部门牵头，会同医保、卫健等部门，进一步整合照护资源，明确县、乡、村三级养老服务在失能老年人照护服务中的功能定位，确保照护资源向乡（镇）、村庄下沉。升级改造乡镇医疗、养老等基础设施。依照补短板、强基层的原则，在“十五五”期间建设一批乡镇护理院，为农村失能老年人提供居家护理、基本诊疗、康复训练等服务。合理布局改造乡村闲置校舍、厂房、仓库、农家大院等，建设一批集助餐、护理为一体的农村养老服务（站）点，在此基础上力争每个行政村配备一名专职护士，负责提供上门护理服务。二是夯实居家照护基础地位。各类政策、资源应向居家照护倾斜。加大农村失能老年人家庭适老化改造、喘息服务、巡视探访等政策力度，推进助餐、助医、助急等服务进村入户，强化家庭照护者能力培训和技能辅导。加大对居家失能老年人家庭的经济支持，统筹推进社区、机构将照护服务延伸至村户。三是推进医养照护深度融合。民政、医保、卫健等部门应强化协调联动，打通政策堵点。鼓励养老机构配套完善医疗护理功能，将内设医疗机构纳入医保定点名录；支持医疗机构开展养老服务，完善护理院医保纳入、等级评审等政策支持；促进医疗、养老机构开展签约合作，灵活配置设施设备、服务项目、专业人员等资源。
（作者系北京师范大学中国教育与社会发展研究院研究员）
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